Par Paul Tormenen, juriste et spécialiste des questions migratoires ♦ Les flux migratoires ont pris une ampleur considérable en ce début de 21ème siècle. Les pays européens sont particulièrement vulnérables : le manque de contrôles aux frontières et un arsenal juridique favorable permettent en effet à de nombreux migrants clandestins d’entrer en Europe et de s’y maintenir. Les dirigeants de certains pays tiers l’ont bien compris et utilisent l’ouverture intermittente de leurs frontières pour faire pression sur les États européens et sur l’Union européenne.
Pourtant, en dépit de l’usage répété de ce nouveau moyen de pression, l’Union européenne multiplie les obstacles aux mesures permettant aux pays européens agressés de se défendre. L’évolution possible du contexte politique dans les pays du sud de l’Europe pourrait bientôt changer la donne.
Les différents aspects de l’instrumentalisation des flux migratoires par des pays tiers à l’U.E. abordés dans le présent article sont les suivants :
1- L’instrumentalisation des flux migratoires, une nouvelle forme de conflit ;
2- L’instrumentalisation des migrants, une pratique devenue courante ;
3- L’instrumentalisation des migrants, une stratégie payante ;
4- Le droit au service de l’immigration clandestine ;
5- De nombreux pays européens ont renoncé à faire respecter leurs frontières ;
6-Les évolutions envisagées dans le cadre du pacte européen sur l’asile et les migrations : un cautère sur une jambe de bois ;
7- Un motif d’espoir : l’évolution possible du contexte politique dans les pays du sud de l’Europe.
1- L’instrumentalisation de l’immigration, une nouvelle forme de conflit
L’instrumentalisation des flux migratoires s’inscrit dans le contexte de l’émergence de nouvelles formes de conflits (cyberattaques, sanctions économiques, etc.), communément désignées sous le terme de « guerre hybride ». Le centre d’excellence pour la lutte contre les menaces hybrides rattaché à l’OTAN décrit une menace hybride comme une action « coordonnée et synchronisée et ciblant délibérément les vulnérabilités des États et des institutions démocratiques. (Les guerres hybrides) sont conduites à l’aide d’un large éventail de moyens et conçues pour rester en deçà du seuil de détection et d’attribution. (…) L’objectif est de saper ou de nuire à une cible en influençant sa prise de décision au niveau local, régional, étatique ou institutionnel » (1).
Le conseil de l’Union européenne donne la définition suivante de l’instrumentalisation des migrants : « des situations dans lesquelles un pays tiers ou un acteur non étatique a (…) encouragé ou facilité le déplacement irrégulier de ressortissants de pays tiers vers (…) un territoire, afin que ceux-ci se rendent à la frontière extérieure des États membres ». (2)
Le mode opératoire consiste précisément à provoquer un afflux massif et soudain de migrants clandestins dans un pays donné, dans l’objectif – non revendiqué officiellement – de faire pression sur les autorités de ce pays en désorganisant sa capacité de riposte et en saturant ses capacités d’accueil, afin d’en obtenir un bénéfice.
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2- L’instrumentalisation des migrants, une pratique devenue courante
La question migratoire est particulièrement sensible en Europe. Depuis le début des années 2010, l’immigration extra-européenne y a pris une ampleur considérable, amenant une partie non négligeable de l’électorat à voter pour des partis politiques prônant un coup de frein à l’immigration tant légale que clandestine (3). Dans ce contexte, l’afflux plus massif et brutal qu’à l’accoutumée de migrants dans l’un des pays de l’Union européenne est surveillé avec attention par nos dirigeants. Certains chefs d’État de pays tiers ont bien compris le bénéfice qu’ils pouvaient en tirer.
Les tentatives de déstabilisation des États européens par l’ouverture aussi brutale que temporaire des frontières aux migrants ont été nombreuses ces dernières années. On peut même dire qu’elles se multiplient, en dépit d’accords prévoyant un contrôle des départs des clandestins des pays qui utilisent un tel procédé. Nous n’en présenterons que six parmi les plus importantes.
Le 2 mars 2020, le président de la République turque, R.T. Erdogan, brandissait la menace de l’arrivée de millions de migrants en Europe en ouvrant ses frontières avec la Grèce (4). Quelques jours plus tard, le 7 mars, il mettait sa menace à exécution. Des milliers de clandestins se massaient à la frontière entre la Turquie et la Grèce et pour certains d’entre eux, affrontaient les forces de l’ordre grecques (5). Plusieurs experts en géopolitique s’accordent sur le fait que R.T. Erdogan a amené les migrants à la frontière grecque pour faire pression sur l’Union européenne afin que celle-ci soutienne – ou à tout le moins ne condamne pas – ses opérations militaires menées dans la période en Syrie.
Le 17 mai 2021, plusieurs milliers de migrants d’origine subsaharienne forçaient la frontière entre le Maroc et l’Espagne afin d’accéder au territoire de Ceuta, parfois en agressant des douaniers espagnols (6). Ces franchissements n’ont très certainement été possibles qu’avec le consentement tacite des autorités marocaines. Bien que non revendiquées officiellement, il s’agissait sans nul doute de représailles du gouvernement marocain, après que le gouvernement espagnol ait autorisé un leader du Front Polisario, militant pour l’autonomie du Sahara occidental, à se faire soigner en Espagne.
Suite au détournement le 23 mai 2021 par le gouvernement biélorusse d’un avion de la compagnie Ryan Air à Minsk afin d’arrêter un dissident politique, l’Union européenne a durci à partir du mois de juin de cette même année les sanctions à l’encontre de la Biélorussie impactant plusieurs secteurs de son économie.
La riposte des autorités biélorusses ne s’est pas faite attendre : elles ont rapidement organisé une offensive migratoire contre les pays voisins membres de l’Union européenne, la Lituanie, la Lettonie et la Pologne. Des navettes aériennes ont ainsi acheminé depuis leur pays d’origine ou d’accueil (Turquie, Syrie, Irak, Liban, etc.) des milliers de migrants en Biélorussie, qui ont ensuite été poussés vers la frontière occidentale du pays. La réponse ferme des pays limitrophes et des démarches diplomatiques ont permis en fin d’année de « calmer le jeu » entre les parties concernées.
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En novembre 2021, le gouvernement chypriote constatait une hausse considérable du nombre de migrants arrivant sur l’île par rapport à l’année précédente (+38%) (7). Il accusait la Turquie de vouloir déstabiliser son pays et d’instrumentaliser les migrants en leur permettant de traverser la ligne de démarcation séparant l’ile. Le contentieux sur la reconnaissance de la partie turcophone de l’ile n’est très probablement pas étranger à cet afflux soudain de migrants essentiellement musulmans venant pour beaucoup de Turquie avec un visa étudiant.
Depuis quelques mois, en dépit de l’accord entre l’Union européenne et la Turquie conclu en 2016, prévoyant notamment un contrôle et une contention des départs des migrants, le rythme des arrivées des clandestins en Grèce venus de Turquie a considérablement augmenté. Selon plusieurs observateurs, cette accélération fait suite aux déclarations du Premier ministre grec, Kyriakos Mitsotakis, devant le Congrès américain le 17 mai, sur les menaces et les violations de l’espace aérien et maritime grec venant d’un « pays tiers », une façon à peine voilée de pointer la Turquie (8).
Début juillet 2022, le nombre des arrivées des embarcations clandestines parties d’Algérie sur les côtes espagnoles, à Almeria, a fortement augmenté. Selon le quotidien espagnol El Mundo, les autorités espagnoles s’attendaient à ce que le gouvernement algérien ne reste pas inerte suite à leur revirement sur la question du Sahara occidental, dans un sens favorable au Maroc (9). Un signe ne trompe pas : en juin, les autorités algériennes suspendaient la construction de murs destinés à empêcher les départs clandestins des côtes du pays vers l’Espagne (10).
3- L’instrumentalisation des migrants, une stratégie payante
L’instrumentalisation des migrants est très souvent une stratégie payante. Les concessions que doivent faire les États européens et l’Union européenne suite à des offensives migratoires lancées par des États tiers ne font bien évidemment pas l’objet d’une publicité tapageuse. Pour le pays hostile, il s’agit de garder cet atout en main afin de pouvoir le réutiliser. Pour l’État européen et/ou l’Union européenne ayant fait l’objet d’une manœuvre hostile, il s’agit de ne pas perdre la face en montrant sa faiblesse.
C’est dans la modification aussi discrète que réelle des relations entre États à la suite de ces épisodes d’instrumentalisation de migrants que l’on peut percevoir leur efficacité , comme par exemple l’étrange complaisance de l’U.E. face aux multiples provocations du président turc, R.T. Erdogan, la position des autorités espagnoles soudainement plus favorable au gouvernement marocain au sujet de la question du Sahara occidental, etc.
Si l’instrumentalisation des migrants a parfois des conséquences dramatiques pour certains d’entre eux, elle permet à d’autres de profiter de l’ouverture temporaire des frontières. Pour ne donner qu’un exemple parmi d’autres, l’offensive migratoire lancée par la Maroc en mai 2021 a permis à de nombreux de migrants d’entrer sur le territoire espagnol de Ceuta, d’y rester ou de gagner le continent européen.
Outre les manœuvres de pays tiers, les pressions exercées contre des pays membres de l’Union européenne tirent leur efficacité d’un certain nombre de facteurs Parmi ceux-ci, on peut citer l’attractivité sociale et économique des pays européens, un droit excessivement favorable aux clandestins et le renoncement des pays européens à faire respecter leurs frontières.
4- Le droit au service de l’immigration clandestine
Les migrants clandestins ne seraient pas aussi déterminés à entrer dans les pays de l’Union européenne s’ils n’avaient pas bon espoir d’y rester. Pour ce faire, nombre d’entre eux font valoir leur droit à la protection au titre de l’asile ou de leur âge. Ils peuvent s’appuyer pour cela tant sur le droit communautaire que sur les conventions internationales (sur l’asile, la protection de l’enfance, etc.) ratifiées par les pays membres de l’Union européenne. La règle du non refoulement est fréquemment invoquée par les défenseurs des migrants clandestins pour qu’ils puissent pénétrer dans les pays de l’Union européenne et faire valoir ces droits. Et quand bien même les migrants sont déboutés de leur demande, la piteuse politique des pays européens de reconduite des clandestins dans leur pays leur assure fréquemment un maintien en Europe sans trop de soucis.
5- De nombreux pays européens ont renoncé à faire respecter leurs frontières
Étroitement corsetés par un droit excessivement favorable aux clandestins, incapables tant juridiquement que moralement de défendre l’intégrité de leur territoire, les pays européens et l’Union européenne ont cherché à sous-traiter la protection de leurs frontières. Mais ils ont par cela créé les conditions de leur propre dépendance et de leur asservissement. L’accord le plus connu à ce sujet est celui conclu à grand frais entre la Turquie et l’Union européenne en 2016.
L’Union européenne a également noué des partenariats avec plusieurs pays africains d’où partent les clandestins (11). Des accords visant à éradiquer les réseaux de trafic de migrants et de traite d’êtres humains ont ainsi été conclus avec la Libye, le Maroc et la Tunisie. Il s’agit aussi plus officieusement d’empêcher les départs de bateaux clandestins des côtes de ces pays vers l’Europe. Ces pays bénéficient à ce titre d’importants subsides de l’Union européenne.
L’Italie et l’Espagne ont également conclus des accords bilatéraux avec des pays d’Afrique du nord afin d’éviter les départs et d’intercepter les migrants se dirigeant vers leur pays. Cette externalisation du contrôle des frontières de l’Union européenne, qui permet de limiter le nombre des départs d’Afrique, fait l’objet de critiques véhémentes de la part de nombreuses O.N.G. et du lobby immigrationniste (12).
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6- Les évolutions envisagées dans le cadre du pacte européen sur l’asile et les migrations : un cautère sur une jambe de bois
Compte tenu des compétences partagées avec les États en matière migratoire, l’Union européenne apporte t-elle des solutions aux pays victimes d’offensives migratoires organisées par des pays tiers ?
L’exemple de l’offensive migratoire menée par la Biélorussie en 2021 est très révélatrice à ce sujet.
Alors que la Pologne déployait l’armée pour stopper les milliers de migrants poussés par les autorités biélorusses, la Commission européenne proposait le renfort du corps de garde-frontières Frontex. Les autorités polonaises ont purement et simplement décliné cette proposition. La raison ? Elles ne voulaient que des « observateurs des droits fondamentaux » de l’agence européenne vienne accumuler des preuves de la violation du principe de non refoulement. Les efforts de la commissaire européenne aux affaires intérieures, Ylva Johansson, visant à ce que la pratique des douaniers polonais aux frontières soit « conforme avec l’acquis communautaire » ont été vains. « La commissaire Johansson a échoué à convaincre la Pologne sur les refoulements », titrait le site d’information Euractiv le 1er octobre 2021 (13). Il faut pourtant être aveugle pour ne pas voir que l’application de la règle du non refoulement aboutit à céder aux manœuvres des États hostiles.
Les évolutions envisagées dans le cadre du pacte européen sur l’asile et les migrations donnent-elles des raisons d’espérer ? Les dispositions adoptées lors de la réunion du Conseil de l’Union européenne à Luxembourg le 10 juin 2022 permettent d’en douter (14).
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Dans le nouveau cadre juridique qui doit poursuivre son processus d’adoption, un État peut-il se prévaloir seul d’être victime d’une offensive migratoire pour appliquer des règles plus restrictives d’accès à son territoire ? « l’État membre concerné […] devrait examiner si le Conseil européen a reconnu que l’Union ou l’un ou plusieurs de ses États membres sont confrontés à une situation d’instrumentalisation de migrants ».
Les frontières du pays agressé pourront-elles être étanches ? « Les États membres, en particulier dans un cas d’instrumentalisation des migrants, lorsque des ressortissants de pays tiers tentent, en masse, de forcer l’entrée par des moyens violents, peuvent prendre les mesures nécessaires pour préserver la sécurité et l’ordre public. […] Ces limitations et mesures devraient […] être appliquées de manière à garantir le respect des obligations liées à l’accès à la protection internationale, en particulier le principe de non-refoulement ».
Les demandes d’asile seront-elles suspendues dans un tel contexte ? Aucunement. Leur dépôt pourra se faire à des points d’enregistrement précis situés à proximité de la frontière, notamment à des points de passage frontaliers officiels, et dans des délais plus longs.
Chacun appréciera le peu de résistance que l’Union européenne permet aux pays européens aux offensives migratoires organisées à leur encontre. On peut à ce sujet parler d’une reddition en pleine campagne, à laquelle le gouvernement polonais a courageusement résisté.
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7- Un motif d’espoir : l’évolution possible du contexte politique dans les pays du sud de l’Europe
Dans un tel contexte, c’est dans la résistance des pays au dogme immigrationniste que l’on peut trouver des motifs d’espoir. Depuis que le gouvernement conservateur est en place, les autorités grecques pratiquent sans le revendiquer de nombreux refoulements de clandestins se dirigeant vers son territoire par la mer Egée (15). Les changements politiques qui pourraient intervenir prochainement en Espagne et en Italie sont également susceptibles de changer la donne dans ces pays.
En Espagne, le gouvernement multiplie les mesures favorables aux clandestins (régularisations, etc.) Mais, à un an et demi des élections législatives, les socialistes au pouvoir ont connu en juin de cette année une sévère défaite lors de l’élection au parlement andalou. Cela laisse augurer une alternance politique dans le pays moins favorable à l’immigration clandestine, fin 2023.
Les perspectives d’un changement politique majeur sont plus proches en Italie. Suite à la démission de Mario Draghi du poste de premier ministre, des élections vont être organisées à l’automne et des partis farouchement opposés à l’immigration clandestine, La Lega et surtout Fratelli d’Italia, pourraient bien les remporter.
L’accession au pouvoir de partis politiques résolument opposés à l’immigration clandestine serait une très mauvaise nouvelle pour les gouvernements des pays qui souhaitent lancer de nouvelles offensives migratoires en Europe. Plus que jamais, la situation politique dans ces pays en première ligne conditionnera la résistance à ces guerres qui ne disent pas leur nom. Mais au-delà de ces perspectives, les dirigeants des pays européens ne pourront pas faire l’économie d’une profonde refonte de tout l’arsenal juridique qui permet à l’immigration clandestine d’atteindre l’ampleur insensée qu’elle a actuellement.
Paul Tormenen
27/07/2022
(1) « Le concept de guerre hybride : origines, application, contre-action ». Geoplitika.ru. 21 novembre 2021
(2) « Code frontières Schengen: le Conseil adopte son orientation générale ». Communiqué de presse du Conseil de l’U.E. 10 juin 2022
(3) « L’Invasion de l’Europe – Les chiffres du Grand Remplacement » : la preuve par les faits ». Polémia. 4 décembre 2020
(4) « Erdogan menace l’Europe de « millions » de migrants ». Le Point. 2 mars 2020
(5) « Turquie : des milliers de migrants se massent à la frontière avec la Grèce ». Le Parisien. 1er mars 2020
(6) « Espagne. Près de 6 000 migrants arrivés en moins de 24 heures à Ceuta depuis le Maroc ». Breizh Info. 18 mars 2021
(7) « Chypre veut suspendre les demandes d’asile ». Infomigrants. 12 novembre 2021
(8) « Les tensions entre la Turquie et la Grèce aboutissent à une rupture du dialogue ». Econostrum. 24 mai 2022
(9) « Argelia cumple su amenaza y empieza a inundar de pateras las costas españolas ». El Mundo. 1er juillet 2022
(10) « Argelia paraliza la construcción de los muros de contención de salida de ilegales a España ». La Gaceta de la Iberosfera. 15 juin 2022
(11) « Joint communication to the European Parliament, the European Council and the council. Migration on the Central Mediterranean route Managing flows, saving lives ». Commission européenne. 25 juillet 2017
(12) « Externalisation des frontières de l’Union européenne ». Pour la solidarité. Juillet 2020
(13) « Commissioner Johansson failed to convince Poland on pushbacks ». Euractiv. 1er juillet 2021
(14) « Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ». Conseil de l’Union européenne. 9 juin 2022
(15) « En 2021, une ONG comptabilise 629 cas de refoulements illégaux dans les îles grecques ». Infomigrants. 7 janvier 2022
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