Immigration : comment en finir avec les frontières passoires de l’espace Schengen ?

Les débats de l’élection présidentielle en 2022 (2)

Par Paul Tormenen, juriste et spécialiste des questions migratoires ♦ Après un premier article consacré à la règle du non-refoulement et à son application dans différents pays européens, c’est aux nombreuses carences de l’espace Schengen que ce deuxième article sur l’immigration en France est consacré aujourd’hui.

Les modalités d’accès et de circulation des personnes en Europe sont un élément clef dans la maîtrise de l’immigration. Depuis 1995, l’application du Code frontières Schengen a abouti à la suppression des frontières intérieures et au report des contrôles aux frontières extérieures de l’Europe. Le bilan en la matière n’est pas seulement négatif, il est calamiteux. Mais cet échec, qui se traduit par une immigration clandestine considérable, n’est pas imputable qu’au Code des frontières Schengen. Il doit conduire à des changements rapides et radicaux, de différentes natures, sauf à permettre à l’immigration extra-européenne de prendre toujours plus d’ampleur en Europe en général, et en France en particulier. Les candidats à l’élection présidentielle de 2022 auront, à ce sujet comme sur d’autres, à se prononcer sur leurs intentions avant, le cas échéant, de prendre les mesures qui s’imposent.

La maîtrise des frontières européennes, un enjeu d’identité et de sécurité

La maîtrise des frontières n’est pas qu’un enjeu démographique. Deux exemples récents illustrent de façon tragique l’enjeu qu’elle représente en matière de sécurité.

Le 13 novembre 2015, la France a connu les attentats les plus meurtriers de son histoire (Bataclan, etc.). Le procès qui est en cours a été l’occasion de reconstituer l’itinéraire de certains terroristes jusqu’à Paris. Il ressort des investigations menées à ce sujet que certains d’entre eux, dont le cerveau des attentats, Abdelhamid Abaaoud, ont utilisé la route des migrants pour organiser cette abominable tuerie (1). Ils ont donc franchi sans encombre tant la frontière extérieure de l’espace Schengen que la frontière nationale française pour gagner notre pays.

Plus proche de nous, le 29 octobre 2020, un Tunisien en situation irrégulière tuait au couteau trois fidèles dans la basilique Notre-Dame-de-l’Assomption à Nice. L’enquête réalisée à ce sujet a fait apparaître que l’islamiste a profité d’un départ groupé d’embarcations des côtes tunisiennes pour gagner l’île italienne de Lampedusa, qui n’est par la mer qu’à 187 km de la Tunisie (2). Arrivé en Italie, il a pu gagner sans difficulté le sud de la France pour commettre son geste meurtrier.

Dans les deux cas, à cinq ans d’intervalle, le contrôle des frontières tant extérieures qu’intérieures de l’espace Schengen a été défaillant. Ces défaillances ne sont pas le fruit du hasard mais résultent d’une conjonction de facteurs qu’il faut analyser, afin d’y remédier sans tarder. Force est de constater que les mesures qui s’imposent n’ont à ce jour pas été prises.

Outre le risque terroriste, les règles d’accès et de circulation des personnes dans l’espace Schengen et les moyens dédiés pour contrôler les frontières conditionnent l’ampleur des flux d’immigration clandestine que l’Europe subit de façon croissante. Dans ce domaine-là comme dans d’autres, le futur président de la République française aura une marge de manœuvre qu’il peut utiliser, si tant est qu’il en ait la volonté.

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Les règles de l’espace Schengen

Le 19 juin 1990, cinq États européens signaient une convention d’application de l’accord de Schengen conclu cinq ans plus tôt, concrétisant ainsi le principe de libre circulation entre les pays membres. Cette convention prévoit que la levée des contrôles aux frontières intérieures s’accompagne de contreparties appelées « mesures compensatoires » et du renforcement du contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen. En 1995, ces règles entraient véritablement en vigueur. Le Code frontières Schengen institué par un règlement du 15 mars 2006 comprend dans sa dernière version consolidée 45 articles et 10 annexes (3). Vingt-trois pays composent actuellement cet espace de libre circulation, dont quatre ne font pas partie de l’Union européenne. La disparition des frontières nationales est l’un des grands principes de l’Union européenne et figure dans ses textes fondateurs et de fonctionnement.

I – Les constats et les enjeux de l’espace Schengen

Des frontières extérieures très étendues

L’espace Schengen a des frontières extérieures très étendues : il compte quelque 7 700 kilomètres de frontières terrestres et 42 600 kilomètres de côtes. Pour les contrôler, les États membres s’en remettent aux pays ayant une frontière extérieure à l’espace Schengen, et à l’agence de garde-côtes et garde-frontières Frontex. L’agence compte actuellement entre 1 200 et 1 500 agents sur le terrain pour aider les États à garder leurs frontières extérieures. Les effectifs de Frontex (sédentaires et agents sur le terrain) devraient être portés à l’échéance 2027 à 10 000 (4).

Des frontières intérieures démantelées

Le fonctionnement de l’espace Schengen repose sur la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Les contrôles systématiques et les postes frontières entre pays européens sont tombés en désuétude depuis 1995. Néanmoins, le Code frontières Schengen (article 23) permet aux forces de sécurité intérieure de réaliser des contrôles dans la zone frontalière et sur le territoire, notamment pour lutter contre la criminalité transfrontalière, à condition que de tels contrôles n’aient pas un effet équivalent à celui des vérifications frontalières.

Les failles béantes de l’espace Schengen

Les frontières extérieures de l’espace Schengen sont de véritables passoires

En l’état actuel du droit et des moyens disponibles, s’en remettre aux pays ayant une frontière extérieure à l’espace Schengen pour contrôler les entrées et refouler les clandestins est une aberration sans nom.

Il suffit pour s’en convaincre de consulter les chiffres des arrivées clandestines en Europe recensées méthodiquement par le Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies et par Frontex (5).

Le 19 septembre 2021, le HCR recensait depuis le début de l’année 2021 :

• 5 789 arrivées clandestines en Grèce par la mer et la terre ;
• 25 820 arrivées clandestines en Espagne par la mer et la terre ;
• 42 878 arrivées par la mer en Italie.

L’une des explications de l‘importance de ces flux d’immigration clandestine tient au non-refoulement systématique des embarcations venant d’Afrique par la mer Méditerranée. Dans le cas présent, d’autres sources de droit que le Code Schengen sont invoquées tant par les migrants que par les autorités italiennes et espagnoles pour justifier un accueil inconditionnel. On peut citer parmi celles-ci :

• le droit maritime, qui imposerait la conduite des clandestins interceptés en mer vers un pays « sûr » ;
• le droit d’asile, qui prévoit le non-refoulement des potentiels demandeurs d’asile.

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Les arrivées de clandestins par les Balkans sont également très nombreuses : l’agence Frontex en recensait 27 100 depuis le 1^er janvier 2021 (+ 99 % par rapport à 2020) (6). Durant les seuls huit premiers mois de l’année 2021, près de 101 580 entrées clandestines en Europe ont été recensées par les deux organisations internationales. On peut donc bien, sans excès de langage, parler de « frontières passoires » de l’espace Schengen.

Plus globalement, ce sont plusieurs millions d’extra-Européens qui sont arrivés clandestinement par la mer et la terre en Europe depuis le début des années 2010 (7). Le commissaire européen aux affaires intérieures, Ylva Johansson, a reconnu que près de 22 % des personnes qui entrent dans l’espace Schengen ne feraient actuellement l’objet d’aucun contrôle (8).

Un récent rapport parlementaire souligne à ce sujet que les « mesures compensatoires » (systèmes d’information, politique de visas, renforcement des contrôles aux frontières extérieures, etc.) prévues par le Code Schengen sont à ce jour totalement insuffisantes pour réguler les flux migratoires (9).

Les pays européens dits « de premier accueil » ont-ils un quelconque intérêt à renvoyer dans leurs pays tous les clandestins, une fois ceux-ci arrivés chez eux ? On peut en douter. D’une part parce que la rétention des étrangers en situation irrégulière est étroitement encadrée par le droit, très restrictif, applicable en la matière. D’autre part parce que l’éloignement des étrangers est très coûteux et génère un important contentieux juridique (10). Dans ces conditions, il est peu étonnant que les douaniers français soient complètement débordés, notamment à la frontière franco-italienne où ils doivent composer avec des moyens dérisoires et les stratégies des clandestins facilitées par les organisations no border (11).

Les frontières intérieures sont insuffisamment protégées

En dépit des déclarations martiales du ministre de l’Intérieur, les frontières intérieures de la France sont non seulement insuffisamment gardées, elles sont également de véritables passoires. Il suffit pour s’en convaincre d’écouter les témoignages de douaniers désabusés face à l’insuffisance de leurs moyens. Les nombreuses non-admissions sur le territoire prononcées chaque année ne doivent pas faire illusion (12) : les dizaines de milliers de clandestins qui sont régularisés tous les ans en France et le nombre croissant de bénéficiaires de l’aide médicale d’État sont un indice de l’ampleur des entrées clandestines par les frontières intérieures de notre pays. Il y a donc un manque patent de moyens dédiés au contrôle des frontières nationales, un problème qui est partiellement indépendant des règles de l’espace Schengen.

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La stratégie des États pour pallier les carences des contrôles aux frontières extérieures

Le Code frontières Schengen permet la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures dans certaines circonstances. Celles-ci sont énumérées limitativement dans plusieurs articles de ce code : événements prévisibles (compétitions, etc.), nécessité d’une action immédiate, situation à risques (13).

Depuis octobre 2006, plusieurs États membres de l’espace Schengen ont eu recours à des réintroductions de ce type, qui ont été jusqu’à ce jour au nombre de 313 (14). La crise des migrants en 2015, les attentats terroristes puis la crise sanitaire en 2020 ont été invoqués par différents pays, dont la France, pour annoncer, à tout le moins sur le papier, le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen.

La reconduction de ce type de contrôles, censée être temporaire, non seulement fait l’objet de critiques acerbes de la part de leaders « progressistes », qui en contestent la régularité juridique, elle s’expose également aux foudres de la Cour de justice de l’Union européenne (15). Le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures, décidé en France fin 2015, a pourtant montré toute son efficacité : alors que les forces de l’ordre ont prononcé 15 000 décisions de non-admission en 2015 à l’encontre d’étrangers en situation irrégulière, celles-ci ont grimpé à 63 000 en 2016 (16). Mais cette situation doit, conformément au Code Schengen, demeurer l’exception, pas la règle.

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Le satisfecit de la Commission européenne

Le bilan déplorable du respect des frontières extérieures de l’espace Schengen ne semble pas partagé par la Commission européenne. Dans un rapport sur son fonctionnement paru en 2020, elle mentionne tout au plus des « pressions » et « une réalité différente de celle qui prévalait à l’époque de la création de cet espace » (17). Les commissaires européens adressent un satisfecit aux pays membres : « … les États membres mettent en œuvre le Code frontières Schengen de façon adéquate et gèrent les frontières extérieures conformément à l’acquis. »

Dans leur rapport, les commissaires européens se limitent à pointer quelques manquements ponctuels au respect du Code frontières Schengen. La réalité est bien différente de ces déclarations diplomatiques : l’application du Code frontières Schengen fait l’objet d’un suivi scrupuleux par la Commission européenne, qui a lancé de multiples procédures à l’encontre de pays membres accusés de l’avoir enfreint (18).

Le rapport souligne également dans certains pays :

• l’insuffisance de capacités de rétention des clandestins ;
• l’insuffisance des mesures pour garantir l’exécution des décisions de retour : « Dans certains pays, aucun mécanisme ne permet d’assurer le suivi systématique des opérations de retour. » Qu’en termes pudiques ces choses-là sont dites ! À aucun moment le problème devenu central que constitue l’immigration clandestine massive qui transite par la mer Méditerranée n’est mentionné dans le document de la Commission européenne.

II – Les perspectives : vers une réforme du Code Schengen ?

Pour remédier aux carences du contrôle des frontières de l’espace Schengen, la Commission européenne et plusieurs gouvernements européens envisagent de faire évoluer les règles et dispositifs existants. Ces évolutions concerneraient notamment :

• un élargissement des compétences d’Europol, l’agence de police européenne ;
• l’amélioration de l’échange d’informations entre les États membres ;
• un encadrement plus strict des restrictions de circulation entre pays membres ;
• une modification de la directive retour, afin notamment qu’un demandeur d’asile dont la demande a été refusée se voit immédiatement notifier une décision de retour ;
• l’établissement d’une liste de critères de risques de fuite justifiant la mise en rétention ;
• la réforme du règlement de Dublin, qui rend aujourd’hui responsable du traitement de la demande d’asile des migrants le premier pays dans lequel ils ont enregistré leurs empreintes (19).

Une large partie de la classe politique française estime que ces mesures seront suffisantes pour mieux protéger l’espace Schengen. Des rapports parlementaires émanant de différentes formations politiques soulignent par ailleurs l’attachement des Français à la libre circulation et le coût financier du rétablissement des frontières intérieures (20).

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Les solutions proposées : un cautère sur une jambe de bois

Les différentes pistes évoquées pour rendre l’espace Schengen plus efficace font pourtant l’impasse sur les causes de l’ampleur de l’immigration clandestine :

• l’absence de volonté politique de mettre un terme au pont maritime organisé par les passeurs et les ONG entre l’Afrique du Nord et les côtes italiennes et espagnoles ;
• la baisse considérable du nombre de douaniers français à partir de 2011, à la suite du démantèlement des frontières intérieures. Ils ne sont désormais plus que 8 000 à être véritablement sur le terrain (21) ;
• le « marquage à la culotte » du corps européen de garde-frontières Frontex par des « observateurs des droits fondamentaux », imposés par la Commission européenne (22) ;
• le principe de non-refoulement que les douaniers doivent respecter afin de permettre aux clandestins de déposer une demande d’asile à la frontière et auxdits « mineurs isolés » de venir s’installer en France.

Pire, les évolutions envisagées dans le cadre du futur pacte européen sur l’asile et la migration et la révision du règlement de Dublin vont, si elles se concrétisent, permettre non seulement de pérenniser l’immigration clandestine, mais également de l’amplifier :

• le pacte européen sur l’asile et la migration en cours de négociation prévoit une répartition automatique entre pays des migrants arrivant clandestinement sur les côtes européennes (23) ;
• la révision du règlement de Dublin afin de « mieux » répartir les migrants arrivés dans les pays dits de premier accueil risque de leur faire baisser la garde et de les inciter à laisser passer les clandestins qui se dirigent vers les pays d’Europe de l’Ouest les plus laxistes (France, Allemagne, etc.).

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Comme le pointait récemment un éminent juriste, personne ne semble s’offusquer que les contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen soient rétablis à l’occasion de réunions du G7 et autres sauteries d’oligarques (24). Le vulgum pecus que nous sommes ne mérite-t-il pas le même niveau de protection que la nomenklatura barricadée dans ses forteresses dorées ? Quant au coût que représenterait le rétablissement pérenne des contrôles aux frontières intérieures du pays, ne serait-il pas comblé par une baisse des dépenses de prise en charge et d’éloignement des clandestins ?

Nous avons vu précédemment que l’efficacité du contrôle des frontières dépend non seulement du droit applicable mais aussi des moyens que lui allouent les États. Si le rétablissement des frontières nationales n’est pas la condition suffisante pour freiner durablement l’immigration clandestine, il apparaît de plus en plus comme une condition nécessaire.

Paul Tormenen
02/10/2021

(1) « Comment les auteurs des attentats terroristes de Paris et de Bruxelles se sont infiltrés en Europe ? ». Le Monde. 12 novembre 2016.
(2) « De Sfax à Nice, le parcours fantomatique de Brahim A. ». Libération. 30 octobre 2020.
(3) Code frontières Schengen. 11 juin 2019. EUR-Lex.
(4) « Qu’est-ce que l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) ? ». Toute l’Europe. 10 décembre 2020.
(5) Operational portal UN HCR. Arrivals by land, by sea. Consultation le 24 septembre 2021.
(6) Tweet de Frontex. 14 septembre 2021.
(7) Cf. (5) Requêtes de l’année 2010 à 2021.
(8) « Les (ac)crocs de Schengen : l’ombre portée du passé sur le projet français de réforme ». The Conversation. 9 décembre 2020.
(9) Rapport d’information sur l’espace Schengen présenté par L. Mendes et C. Naegelen. Assemblée nationale. 19 avril 2018.
(10) « Only one in ten illegals were deported from Italy in 2020 ». Swift Headline. 7 août 2021.
(11) « Dans les Hautes-Alpes, à la frontière, “c’est une catastrophe” ». Valeurs actuelles. 23 septembre 2021.
(12) « Avis sur le projet de loi de finances 2021 ». P.-H. Dumont. Assemblée nationale. 9 octobre 2020.
(13) « Temporary reintroduction of border control ». Commission européenne.
(14) Liste des notifications des réintroductions temporaires des contrôles aux frontières intérieures.
(15) Rapport d’information n° 62 (2018-2019) de MM. O. Henno, J.-Y. Leconte et A. Reichardt fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 19 octobre 2018.
(16) Rapport n° 484 (2016-2017). F.-N. Buffet. Sénat.
(17) Rapport de la commission au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement et l’évaluation de Schengen. Commission européenne. 25 novembre 2020.
(18) Décisions en matière d’infractions ; Schengen. Commission européenne.
(19) « Bruxelles veut protéger Schengen des crises imprévisibles ». EurActiv. 3 juin 2021.
(20) cf. (16)
(21) « Fermeture des frontières : le grand bluff ». Valeurs actuelles. 18 avril 2021.
(22) « Commissioner Johansson’s remarks at the LIBE Working Group on Frontex Scrutiny ». Commission européenne. 23 juin 2021.
(23) « Pacte européen sur la migration : “meilleur des mondes” ou “camp des saints” ? ». Polémia. 6 octobre 2020.
(24) « Le droit européen contre la sécurité ? ». Front populaire n° 6. Automne 2021.