Immigration clandestine : répartir ou renvoyer les migrants ? L’heure des choix

Par Paul Tormenen, juriste et spécialiste des questions migratoires ♦ Comment faire face à l’immigration clandestine extra-européenne toujours plus importante qui arrive dans le sud de l’Europe ? Vaut-il mieux l’organiser en la répartissant entre pays européens ou faut-il la dissuader en renvoyant les migrants en Afrique ? En fonction de l’objectif poursuivi, des pays européens ont adopté des politiques radicalement différentes en la matière. Les premiers enseignements que l’on peut en tirer montrent qu’il est pour l’heure plus facile de céder au business des passeurs que de tenter de l’arrêter en organisant des relocalisations de migrants en dehors de l’Europe.

Une pression migratoire croissante

Avec la fin des restrictions des déplacements internationaux et la crise alimentaire qui se profile en Afrique, les migrants clandestins sont de plus en plus nombreux à arriver en Europe.

L’agence de garde-côtes et garde-frontières Frontex a recensé entre janvier et mai 2022 86 420 franchissements illégaux des frontières extérieures de l’U.E (1). Et encore, ce nombre, en progression de 82 % par rapport à 2021, ne prend en compte que les franchissements détectés par l’agence européenne. Il apparaît largement sous-évalué au regard des statistiques tenues par le HCR des Nations unies, notamment concernant le nombre de migrants arrivés clandestinement en Espagne (2).

Il faut ajouter à ces recensements tous les extra-Européens arrivés légalement qui se maintiennent illégalement dans les pays de l’U.E. après l’expiration de leur titre de séjour. Un autre facteur contribue à l’augmentation constante du stock de clandestins présents en Europe : la forte progression du nombre des demandes d’asile déposées au sein des pays de l’U.E. Elles ont atteint 535 000 en 2021, soit 28 % de plus qu’en 2020 (3). Bien que la grande majorité d’entre elles soit rejetée, les déboutés de l’asile venus pour des raisons économiques restent ultra-majoritairement sur le territoire européen. Ainsi, en 2021, sur les 342 100 clandestins ayant reçu un ordre de quitter le territoire européen, seuls 82 700 sont effectivement partis du pays où ils se trouvaient, soit moins d’un sur quatre ! (4).

Face à l’essor de l’immigration clandestine et des demandes d’asile, des pays européens ont pris des orientations radicalement différentes. Les uns ont choisi d’organiser une répartition entre pays européens des clandestins arrivés dans le sud de l’Europe, au risque de susciter de nouveaux départs des côtes africaines et turques. D’autres, moins nombreux, veulent dissuader les arrivées clandestines sur leur territoire en organisant la relocalisation de migrants en Afrique. Nous présentons ci-après un résumé de ces initiatives radicalement divergentes.

En 2021, l’immigration clandestine vers l’UE en hausse de 57 % !

La répartition et relocalisation des migrants en Europe

L’immigration clandestine à destination de l’Europe transitant par la mer Méditerranée a pris une ampleur considérable depuis le début des années 2010. Au plus fort de ladite « crise migratoire » en 2015, la Grèce et dans une moindre mesure l’Italie ont été confrontées à un afflux massif de migrants. La Commission européenne et des chefs d’États de pays européens ont souhaité alléger la pression sur les pays de première entrée, non pas en renvoyant les clandestins chez eux, mais en organisant la relocalisation de migrants dans d’autres pays européens sur la base de quotas.

En septembre de cette même année, le Conseil de l’Union européenne adoptait un mécanisme temporaire de répartition et de relocalisation de 160 000 demandeurs d’asile présents dans le sud de l’Europe dans les différents pays composant l’Union européenne (5).

Au terme de cet accord, fin 2017, seuls deux pays européens ont rempli les objectifs quantitatifs de relocalisation de migrants qui leur étaient assignés (6). Mais les foudres de la Commission européenne se sont portées sur trois pays en particulier : la Pologne, la Hongrie et la République tchèque. En avril 2020, ces trois pays étaient condamnés pour non-respect de leurs quotas d’accueil de migrants par la Cour de justice de l’Union européenne (7).

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Quatre ans plus tard, en septembre 2019, un préaccord sur un « mécanisme européen de répartition » était conclu entre neuf pays membres de l’U.E. à Malte. Celui-ci visait à répartir et à relocaliser des migrants arrivés clandestinement dans les pays du sud de l’Europe par la mer Méditerranée centrale (8). Néanmoins, les négociations n’ont pas permis d’obtenir un accord pérenne, qui s’appliquerait à tous les débarquements de clandestins en Europe. Cela n’a pour autant pas empêché que de nombreuses répartitions et relocalisations de migrants aient depuis été organisées à partir de l’Italie et de la Grèce, la France étant l’un des plus pays acceptant de relocaliser le plus de migrants (9).

D’autres opérations de grande envergure ont été organisées, notamment la relocalisation de 1 600 jeunes migrants en mars 2020 suivie de celle de plus 4 000 clandestins présents en Grèce en juin de cette même année (10).

Le nouveau pacte européen sur les migrations et l’asile « avance »

Sous la présidence française du Conseil de l’U.E., les négociations sur le nouveau pacte européen sur les migrations et l’asile ont franchi une nouvelle étape. À l’occasion d’une réunion organisée le 10 juin 2022 à Luxembourg, les ministres de l’Intérieur des 27 pays composant l’Union européenne sont parvenus à un accord sur un nouveau « mécanisme de solidarité » entre pays membres de l’U.E (11).

Le nouveau pacte européen sur les migrations, une menace pour la France et l’Europe

Celui-ci va rapidement aboutir à la répartition et à la relocalisation de migrants arrivés clandestinement en Grèce, en Italie, en Espagne, à Chypre et à Malte vers d’autres pays européens plus au nord, afin de les « soulager » de la charge migratoire. 10 000 demandeurs d’asile seront concernés la première année.

L’accord appelé « plateforme de solidarité » doit être défini dans ses aspects opérationnels dans les prochains jours. Selon les premières informations qui ont filtré de la réunion du Conseil de l’U.E., cette répartition de migrants se fera sur la base du volontariat. Une douzaine de pays, dont la France et l’Allemagne, ont manifesté leur volonté d’accueillir des migrants avec ce mécanisme. Les pays qui ne participeront pas aux répartitions devront pour leur part apporter une contribution financière ou en personnel à la gestion des frontières de l’U.E.

Le nombre de 10 000 migrants répartis entre pays européens volontaires la première année de l’entrée en vigueur de l’accord pourrait très rapidement augmenter les années suivantes. Tant la Commission européenne, les pays favorables à l’accueil des clandestins et les pays de premier accueil ignorent superbement l’opinion publique, majoritairement opposée à l’immigration clandestine. Le nombre croissant d’arrivées par la mer dans le sud de l’Europe et la situation totalement chaotique dans les zones où accostent les bateaux chargés de migrants (Lampedusa, Canaries, etc.) ne manqueront pas d’être invoqués par les pays de premier accueil pour faire accepter le « toujours plus » : toujours plus d’immigration clandestine, toujours plus de répartition et de relocalisation de migrants.

Mais, au-delà de ces éléments, avec ce mécanisme pérenne de relocalisation, c’est désormais un circuit complet de migration clandestine qui est organisé des côtes turques et africaines jusqu’aux différents pays européens, avec la demande d’asile comme précieux sésame.

Certains dirigeants européens ne s’y sont pas trompés : le ministre autrichien de l’Intérieur a déclaré à l’issue de la réunion du 10 juin à Luxembourg refuser d’envoyer un « mauvais signal aux passeurs ». Son homologue néerlandais a également décliné la participation de son pays à cette répartition car il estime que son système d’asile est déjà sous tension.

Toutes ces considérations réalistes n’ont bien évidemment pas ébranlé les convictions des immigrationnistes les plus ultra, la commissaire européenne aux affaires européennes, Ylva Johansson, le président français Emmanuel Macron et le chancelier allemand Olaf Scholz en tête.

Si certains gouvernements de pays européens ont choisi d’avaliser l’immigration clandestine, d’autres ont pris une direction radicalement opposée. Partant du constat que leur niveau de vie et les aides sociales sont un puissant facteur d’attraction, ils ont décidé d’envoyer un signal fort aux clandestins : si vous arrivez chez nous clandestinement, nous vous expulserons dans un pays africain. Quand certains pays envoient un puissant push factor aux migrants, un signal positif entraînant un appel d’air, pour d’autres, il s’agit de mettre en place un pull factor, un facteur de répulsion visant à dissuader les clandestins de venir chez eux.

Les tentatives de relocalisation de migrants dans des centres d’asile en dehors de l’Europe ne sont pas nouvelles. Le gouvernement danois a en été un précurseur. En 1986, il proposait l’instruction des demandes d’asile dans des centres régionaux gérés par les Nations unies. En 1994, les autorités néerlandaises présentaient à l’Union européenne un projet de création de centres de traitement des demandes d’asile à proximité des pays de départ des migrants. En 2004, les négociations menées par le Premier ministre britannique de l’époque, Tony Blair, avec la Tanzanie pour que ce pays instruise les demandes d’asile n’ont, comme les autres démarches précédemment citées, pas abouti. Mais les événements semblent se bousculer en cette année 2022.

Objectif « zéro demandeur d’asile » au Danemark

Au début de l’année 2021, le Premier ministre danois annonçait son souhait d’atteindre « zéro demandeur d’asile » pour le motif qu’un trop grand nombre de migrants remet en cause la cohésion sociale du pays (12). Quelques mois plus tard, le 3 juin, le Parlement danois adoptait un amendement législatif autorisant le transfert des demandeurs d’asile vers un pays extérieur de l’Union européenne, tant pour l’instruction de leurs demandes que pour la prise en charge des bénéficiaires de la protection internationale (13). Lors d’une visite au Rwanda en avril 2022, le représentant du gouvernement danois signait deux accords de coopération en matière d’asile et de migration avec l’État rwandais, afin de mettre en œuvre la nouvelle loi (14).

La politique anti-immigration du Danemark, un exemple à suivre ?

Cette initiative a été très fortement critiquée par la Commission européenne (15). Des organisations et des juristes pro-migrants estiment que la Cour européenne des droits de l’homme empêchera le gouvernement danois d’organiser des relocalisations de migrants au Rwanda, en dépit de la réserve (opt-out) du Danemark aux dispositions de l’U.E. sur l’asile (16). Force est de constater qu’un an après l’adoption de la nouvelle disposition le permettant, les autorités danoises n’ont à ce jour relocalisé aucun migrant au Rwanda.

Le Royaume-Uni prêt à relocaliser « sans limite »

Le Royaume-Uni souhaite depuis plusieurs années mettre un terme aux arrivées incessantes de clandestins sur son territoire par le détroit de la Manche. Le ministère de l’Intérieur britannique déplore que « les filières d’immigration clandestine amènent des migrants économiques dans le dispositif de l’asile, ce qui ne nous permet pas d’accueillir comme il faudrait ceux qui en ont réellement besoin » (17).

En dépit du renforcement considérable des moyens mis en œuvre pour stopper l’immigration clandestine, les résultats sont plus que mauvais. Partant de ce constat, le 14 avril 2022, le Royaume-Uni et la Rwanda dévoilaient le contenu d’un accord de partenariat migratoire et économique. Celui-ci prévoit pour les migrants qui arrivent au Royaume-Uni par des « méthodes illégales et dangereuses » leur relocalisation au Rwanda, où ils pourront déposer une demande d’asile. Les déboutés pourront rester au Rwanda ou être raccompagnés dans leur pays. Le nombre de personnes pouvant être relocalisées est selon le gouvernement britannique « sans limite », bien qu’il s’inscrive dans un cadre juridique et financier contraint.

Un premier vol à destination du Rwanda devait partir du Royaume-Uni le 14 juin dernier, avec à son bord 37 migrants. Mais, au fur et à mesure que le jour du départ approchait, les associations pro-migrants et un syndicat de la fonction publique ont multiplié les recours devant la justice britannique pour empêcher le retour forcé des migrants (18). L’estocade finale est venue de la Cour européenne des droits de l’homme qui, par une mesure d’urgence, a stoppé l’expulsion d’un migrant irakien, au motif de l’obligation pour la justice britannique d’examiner la légalité du projet de loi sur le renvoi des migrants (19). Faute d’un nombre suffisant de migrants pouvant être renvoyés immédiatement, le vol vers l’Afrique a été annulé. La cheffe de la diplomatie britannique, Liz Truss, n’a pour autant pas cédé au découragement : « Il y aura des personnes sur ces vols et si elles ne sont pas sur ce vol, elles seront sur le suivant. »

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D’un strict point de vue numérique, le bilan actuel de ces deux expériences, la répartition et relocalisation de migrants entre pays européens d’une part, et leur renvoi dans un pays tiers à l’U.E. d’autre part, est sans appel. Alors que des dizaines de milliers de clandestins ont bénéficié depuis le milieu des années 2010 de leur relocalisation dans un pays européen, aucun migrant n’a été relocalisé dans un pays tiers dans le cadre des accords bilatéraux conclus par le Danemark et le Royaume-Uni.

Immigration. Le directeur de Frontex jette l’éponge, les No Border jubilent

Le lobby immigrationniste évoque des obstacles juridiques insurmontables pour envoyer les migrants dans un pays extérieur à l’Union européenne. La convention européenne des droits de l’homme et la convention de 1951 sur l’asile, ratifiées tant par le Danemark que par le Royaume-Uni, ne manqueront pas d’être utilisées dans le cadre de recours contre les décisions d’éloignement futures.

Il est cependant utile de rappeler que la Commission européenne elle-même a conclu un accord de relocalisation de migrants en dehors de l’Union européenne. En mars 2016, l’U.E. et la Turquie s’entendaient pour « réinstaller un Syrien depuis la Turquie pour tout Syrien réadmis par la Turquie après être arrivé illégalement dans l’une des îles grecques » (20).

D’autres exemples montrent que la relocalisation de migrants dans un pays tiers est du domaine du réalisable. Depuis 2013, l’Australie envoie en Papouasie-Nouvelle Guinée, avec un effet dissuasif incontestable, les migrants se dirigeant clandestinement vers ses côtes. L’État d’Israël a envoyé entre 2014 et 2017 près de 4 000 migrants en Ouganda et au Rwanda.

Entre les pays européens qui font le choix de pérenniser l’immigration clandestine et ceux qui cherchent, non sans difficultés, à la freiner voire à l’arrêter, le fossé est immense. L’avenir dira si les gouvernements danois et britanniques arriveront à décourager les arrivées illégales et jusqu’où ils sont prêts à aller pour y parvenir. Pour le Royaume-Uni en particulier, l’urgence et l’ampleur des flux migratoires pourraient précipiter les événements. On peut également espérer que l’appel d’air suscité par le mécanisme de relocalisation de migrants entre pays européens volontaires amène ces derniers à y mettre un terme, si tant est qu’il reste un peu de rationalité chez nos dirigeants… Mais, dans ce domaine-là, rien n’est moins sûr.

Paul Tormenen
29/06/1989

(1) « EU external borders in May: Detections in Western Balkan region more than double ». Frontex. 13 juin 2022.
(2) Operational data portal. UN HCR. Arrivées par la mer en 2022. Espagne.
(3) Annual asylum statistics. Eurostat. 2021.
(4) Enforcement of immigration legislation statistics. Eurostat. 2021.
(5) « Asile, relocalisation et retour des migrants : il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats ». Cour des comptes européenne. 2019.
(6) « “Relocalisation” des migrants en Europe : quels pays ont tenu leurs engagements ? ». Le Monde. 26 septembre 2017.
(7) « Accueil des réfugiés : la Pologne, la Hongrie et la République tchèque ont enfreint le droit de l’UE ». InfoMigrants. 2 avril 2020.
(8) « Comment fonctionne le “mécanisme européen de répartition” des migrants secourus en mer ? ». InfoMigrants. 20 janvier 2020.
(9) « Participation de l’OFII en 2021 aux missions de relocalisations de migrants ». OFII. 29 mars 2022.
(10) « Migrations : la Commission prend des mesures en vue de trouver des solutions pour les enfants migrants non accompagnés se trouvant sur les îles grecques ». Commission européenne. 6 mars 2020.
(11) Communiqué du Conseil européen sur le Conseil “Justice et affaires intérieures”, 9-10 juin 2022.
(12) « Danish Prime Minister Sets Target of Zero Asylum Seekers to Protect Social Cohesion ». Breitbart. 23 janvier 2021.
(13) « Forslagtil Lov om ændring af udlændingeloven ». Gouvernement danois. 29 avril 2021.
(14) « Statement on cooperation agreements with Denmark ». Site de la république du Rwanda. Avril 2021.
(15) « #TimeToDeliverMigrationEU- Sending applicants for international protection outside the European Union is a bad idea ». Ylva Johansson. 18 juin 2021.
(16) « The Danish opt-outs from EU cooperation ». Site du gouvernement danois.
(17) « Factsheet: Migration and Economic Development Partnership ». Home Office (U.K.). 14 avril 2022.
(18) « Les associations jettent leurs dernières forces dans des recours pour empêcher l’expulsion de migrants vers le Rwanda ». InfoMigrants. 13 juin 2022.
(19) « The European Court grants urgent interim measure in case concerning asylumseeker’s imminent removal from the UK to Rwanda ». Communiqué de presse. CEDH. 14 juin 2022.
(20) « Relocalisation et réinstallation : les États membres de l’UE doivent agir d’urgence ». Commission européenne. 12 avril 2016.