Comment réduire drastiquement le nombre de demandes d’asile en France ?

Les débats de l’élection présidentielle en 2022 (4)

Par Paul Tormenen, juriste et spécialiste des questions migratoires ♦ Après avoir abordé la règle juridique du non refoulement, les frontières poreuses de l’espace Schengen et le fiasco des expulsions des étrangers en situation irrégulière, ce quatrième article est consacré aux moyens à mettre en œuvre pour réduire drastiquement le nombre de demandes d’asile en France.
Il y a urgence : après une courte accalmie en 2020, les demandeurs d’asile sont de plus en plus nombreux à affluer dans notre pays. Facteur aggravant : en dépit d’un important taux de refus aux demandes d’asile, les déboutés se maintiennent dans leur très grande majorité sur le territoire national. L’enjeu est donc considérable d’arriver à mettre un terme à l’appel d’air que suscite le dispositif de l’asile en sa forme actuelle, qui s’apparente beaucoup trop souvent à une forme d’immigration clandestine. Comme nous le montrent les expériences d’autres pays européens, les moyens pour y parvenir existent. Reste à porter au pouvoir en avril 2022 le candidat qui saura s’en emparer et les mettre en œuvre.

I. Les constats

Le nombre de demandes d’asile explose en France

Connaitre le nombre précis de demandes d’asile déposées chaque année auprès des autorités françaises tient de la gageure. En fonction du périmètre retenu, différents modes de comptage co-existent pour établir les statistiques annuelles. En janvier 2020, Eurostat accusait l’Etat français de ne pas intégrer dans ses statistiques les demandeurs d’asile sous procédure dite de Dublin, ce qui contribue à en minorer le nombre (1). Néanmoins, à périmètre constant, des grandes tendances apparaissent :

• Le nombre de demandes d’asile explose en France : alors que l’OFPRA enregistrait 20 000 demandes d’asile en 1996, elles atteignaient 151 283 en 2019, et même 177 822 en y intégrant les demandes formulées en dehors du Guichet Unique des Demandeurs d’Asile (2). Le nombre des demandes d’asile déposées en France a augmenté de façon exponentielle dans la période 2006-2018.

Nombre total de demandes d’asile (OFPRA)

Source : commission des lois du Sénat

• Après une baisse en 2020 en raison de la crise sanitaire, le nombre des demandes d’asile déposées en France repart très fortement à la hausse depuis le début de l’année 2021. A fin octobre 2021, la France avait reçu plus de 80 000 premières demandes, ce qui place notre pays en 2^e position en la matière en Europe, juste derrière l’Allemagne (3). Et les flux vont croissants : le nombre mensuel de premières demandes a doublé entre janvier (6 405) et octobre 2021 (12 830).

La dimension culturelle de l’immigration via l’asile ne doit également pas être passée sous silence : à l’heure où l’échec de l’assimilation de nombreux extra-Européens fait l’objet d’un constat de plus en plus largement partagé, le fait que les demandeurs d’asile viennent principalement du monde musulman doit être pris en compte dans les choix politiques à venir.

La grande majorité des demandes d’asile est injustifiée

• Les demandes d’asile déposées en France par les extra-Européens sont-elles justifiées ? Non, dans la très grande majorité des cas, si l’on s’en tient à la proportion des demandes rejetées – plus de 7 sur 10 – en première instance (4). Le fait que la France soit le premier pays d’Europe pour l’accueil des déboutés de l’asile dans un autre pays européen n’y est sans aucun doute pas étranger (5).
• Les déboutés de l’asile et de la protection subsidiaire retournent-ils dans leurs pays une fois la décision de refus connue ? S’il n’y a pas de statistiques spécifiques à ce sujet, les déboutés de l’asile font partie de l’important contingent des étrangers en situation irrégulière présents en France sous le coup d’une Obligations de Quitter le Territoire Français (OQTF). Selon les derniers chiffres communiqués par le ministère de l’intérieur, le taux d’exécution des OQTF ne cesse au fil des années de baisser et atteignait péniblement 13% en 2020 (6). Ce laxisme extrême, qui permet à des étrangers en situation irrégulière de se maintenir sur le territoire national après y avoir pris pied en faisant une demande d’asile, est connu bien au-delà des frontières nationales. Il constitue un important facteur d’attraction de notre pays.

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Des moyens croissants pour le traitement des demandes d’asile

Pour faire face à l’afflux des demandeurs d’asile, des moyens considérables ont été déployés depuis le début du quinquennat d’Emmanuel Macron :

• Après plusieurs années de dépenses budgétaires sans précédents en la matière, le projet de loi de finances 2022 prévoit une nouvelle hausse des crédits pour la mission « exercice du droit d’asile ». Les autorisations d’engagement atteindront 1,39 milliard d’euros en 2022, soit une hausse de 18% par rapport à 2021 et les crédits de paiement 1,31 milliard d’euros, soit une hausse de 2,74% (7).
• Pour loger les demandeurs d’asile et les réfugiés sans cesse plus nombreux, le gouvernement a en quelques années doublé les capacités du parc d’hébergement dédié : le nombre de places dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile est ainsi passé de 25 000 en 2015 à 46 000 en 2021. Le nombre de places dans le dispositif d’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile est quant à lui passé de 25 000 en 2015 à 51 000 en 2021 (8).

Le budget pour l’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile a en conséquence très fortement augmenté : les crédits de paiement ont quasiment doublé depuis 2015. Ils sont passés de 361 millions d’euros en 2015 à 729 millions en 2021 (9). Parallèlement, l’OFPRA a engagé un important programme de recrutement de personnel afin de réduire le délai d’instruction des demandes d’asile et de faire face à l’augmentation des flux.

La politique maximaliste d’Emmanuel Macron

La réforme phare en matière d’asile depuis le début du quinquennat d’Emmanuel Macron, la loi Asile et immigration adoptée en 2018, n’a non seulement réglé aucun problème. L’un de ses objectifs majeurs, raccourcir les délais de traitement des demandes d’asile, afin notamment de reconduire plus efficacement les déboutés dans leurs pays, a, comme nous l’avons vu précédemment, lamentablement échoué. L’élargissement des critères de regroupement familial aux frères et sœurs des réfugiés mineurs et l’extension de la protection subsidiaire au titre de l’orientation sexuelle et des risques de mutilations sexuelles ont par contre bel et bien contribué à intensifier les flux migratoires (10). La restriction du nombre de demandes d’asile n’a d’ailleurs jamais été l’objectif du gouvernement, qui les subit comme un phénomène naturel, « exogène ».

Le gouvernement français et le président Macron refusent de reconnaitre que cette tendance folle n’est pas soutenable. De nombreux pays européens en ont pris conscience et ont engagé depuis quelques années avec succès une profonde réforme de leur système d’asile. Ils ont réussi à faire baisser drastiquement le nombre de demandes d’asile, dont la grande majorité visait à légaliser une situation irrégulière. Nos dirigeants actuels et futurs seraient bien inspirés de reprendre toutes affaires cessantes à leur compte ces expériences réussies, sauf à plonger le pays dans une situation de plus en plus chaotique.

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II. Le plan d’action pour réduire drastiquement le nombre de demandes d’asile en France

Comment se satisfaire en effet de la hausse continue du nombre des clandestins qui affluent en France et du budget dédié à l’asile et à l’immigration, alors que notre pays s’enlise dans le marasme économique et que la pauvreté s’y développe ? Les différentes mesures pour réduire drastiquement le nombre de demandes d’asile présentées ci-après tendent vers un objectif : réduire l’attractivité de la France pour les migrants économiques qui souhaitent y déposer une demande d’asile.

Délocaliser le traitement des demandes d’asile

Constat : Les demandes d’asile déposées en France sont dans une très grande proportion refusées, mais les déboutés restent ultra-majoritairement sur le territoire national.

Proposition : Créer des guichets d’asile à l’étranger, dans les consulats et les ambassades, afin de ne plus avoir à organiser l’éloignement des déboutés, qui est un véritable parcours du combattant. Les demandes d’asile ne doivent plus être qu’à la marge effectuées en France. A terme, les autorités françaises peuvent délocaliser totalement l’asile (instruction des demandes et hébergement) dans un pays tiers, comme le Danemark et le Royaume-Uni ont annoncé l’envisager (11), et comme l’Australie le pratique (12).

Saisir les biens et liquidités des demandeurs d’asile au-delà d’un certain montant

Constat : Le budget dédié à l’asile en France augmente depuis plusieurs années dans des proportions considérables. Instruction des demandes, paiement de l’allocation pour demandeur d’asile, hébergement, etc. : toutes ces dépenses ont un coût, qui peut être supporté en partie par les demandeurs d’asile en ayant les moyens. Les autorités du Danemark, de la Suisse et de l’Allemagne ont mis en place depuis quelques années une saisie des sommes détenues par les demandeurs d’asile au-delà d’un certain montant (13).

Proposition : Saisir les biens et liquidités des demandeurs d’asile arrivant en France au-delà d’un certain montant nécessaire aux besoins immédiat. Si la personne concernée quitte rapidement le pays, les sommes lui sont restituées. Dans le cas contraire, elles peuvent servir à couvrir les différents frais engagés par le pays d’accueil.

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Élargir la liste des pays « sûrs »

Constat : Toute demande d’asile devant être instruite, certains étrangers font cette démarche pour prendre pied en France et bénéficier des nombreuses prestations accessibles aux demandeurs : allocation, hébergement, soins médicaux, etc. Afin de l’éviter et d’être noyés sous les demandes, plusieurs pays membres de l’Union européenne ont établi une liste, souvent différente, de pays dits « sûrs ».

Celle-ci permet non seulement une instruction accélérée de la demande d’asile des ressortissants des pays figurant sur ladite liste. Elle prive également aux migrants concernés l’accès à certaines prestations (ADA après rejet de la demande, hébergement en CADA, etc.) (14). Parmi les Etats membres de l’Union européenne ayant établi une liste des pays « sûrs », la France est l’un de ceux y ayant inscrit le plus faible nombre (15).

Proposition : Aligner la liste des pays « sûrs » établie par l’OFPRA sur celle des Pays-Bas, qui y a inscrit le plus grand nombre de pays (le double de la France).

Baisser le montant de l’Allocation pour Demandeur d’Asile

Constat : Le média allemand Deutsche Welle a réalisé en 2018 une comparaison du montant des allocations servies aux demandeurs d’asile dans les différents pays européens (16). Celle-ci fait ressortir une nouvelle fois que la France se singularise par sa générosité vis-à-vis des allogènes : le cumul prestation en espèces (avec une Allocation pour Demandeur d’Asile récemment revalorisée) et prestations en nature est supérieur en France à celui en vigueur dans de nombreux pays européens.

Proposition : Baisser le niveau des prestations en espèce afin de ne plus créer d’incitations matérielles à venir en France.

Réserver les hébergements dédiés aux demandeurs d’asile et aux réfugiés

Constat : En dépit de la multiplication par deux du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés depuis 2015, rien n’y fait. Ces structures sont saturées quasiment en permanence. Si l’afflux de migrants en est l’une des raisons, le maintien dans celles-ci de déboutés du droit d’asile en est une autre. Le « taux de présence indue » en Hébergement d’Urgence des Demandeurs d’Asile était ainsi évalué à près de 20% dans le département du Finistère en 2017 (17).

Proposition : Réserver les hébergements dédiés aux demandeurs d’asile et aux réfugiés, en faisant exécuter les Obligations de Quitter le Territoire Français notifiées aux déboutés.

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Réduire la durée d’octroi de l’asile et de la protection subsidiaire

Constat : Les bénéficiaires de l’asile et de la protection subsidiaire se voient accorder en France un titre de séjour, d’une durée de 10 ans pour les premiers, et de 4 ans pour les seconds. Compte tenu de l’évolution possible de la situation des pays d’origine des migrants et afin de limiter l’appel d’air à l’immigration, de nombreux pays européens ont instauré des durées de titres de séjour accordés aux réfugiés beaucoup plus courtes que celles fixées en France (18).

Proposition : Accorder des titres de séjour aux bénéficiaires de l’asile ou de la protection subsidiaire pour une durée alignée sur la moyenne basse des pays européens. Réexaminer la situation du pays d’origine des bénéficiaires de la protection internationale lors du renouvellement du titre de séjour.

Établir un plafond annuel pour l’accueil des réfugiés

Constat : La crise des migrants en 2015 a montré la faillite du système européen de l’asile, qui prévoit un droit de tirage illimité, quelles que soient les capacités d’accueil et les possibilités d’intégration des demandeurs d’asile. L’un après l’autre, des pays membres de l’Union européenne ont plafonné le nombre de demandeurs d’asile accueillis, l’Autriche, l’Allemagne, etc. (19)

Proposition : Fixer chaque année un plafond de demandes d’asile pouvant être instruites, en tenant compte des capacités d’accueil et d’intégration dans la société française. Un vote au parlement permettrait de rendre public le débat démocratique à ce sujet.

Limiter le droit au regroupement familial

Constat : Chaque demande d’asile acceptée peut entrainer avec le droit au regroupement familial l’arrivée de plusieurs autres personnes en France. Le droit d’asile a un effet multiplicateur évident en matière d’immigration. Un récent rapport du Conseil de l’Europe souligne que : « la plupart des États en Europe ont considérablement restreint les droits au regroupement familial ces dernières années » pour les réfugiés. Les restrictions portent généralement sur la durée au terme de laquelle la réunification de la famille est possible et les critères de revenu, d’intégration et d’hébergement (20). Le gouvernement français a pris le chemin inverse en étendant les critères du droit au regroupement familial pour les réfugiés.

Proposition : Restreindre le regroupement familial des bénéficiaires de la protection internationale en durcissant ses différentes conditions : délai, intégration, revenu et capacités d’hébergement.

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Arrêter de participer aux opérations de relocalisation des migrants

Constat : Le Président Macron veille à ce que la France prenne plus que sa part aux différentes opérations de relocalisation de migrants, qu’elles soient organisées par le Haut-commissariat aux réfugiés de l’ONU ou par la Commission européenne (21). Chaque année, plusieurs milliers d’extra-Européens en bénéficient et sont installés en France. Ces opérations qui sont réalisées en toute discrétion s’ajoutent aux autres filières d’immigration existantes.

Proposition : Arrêter de participer aux opérations de relocalisation des migrants. Limiter le nombre de bénéficiaires de l’asile et de la protection subsidiaire aux capacités d’accueil et aux moyens de la France. Celles-ci ne permettent plus de continuer les transferts massifs non plus de personnes, mais de peuples.

Les freins juridiques à la baisse drastique du nombre de demandes d’asile

Certains mesures présentées précédemment peuvent être appliquées sans modifier en profondeur le cadre juridique existant, même si l’on peut s’attendre à de farouches résistances du lobby pro-immigration lors de leur mise œuvre. Il s’agit parfois tout simplement d’appliquer la loi, une pratique qui semble tombée en désuétude à certains égards en France.

D’autres mesures nécessitent de remettre plus profondément en cause l’ordonnancement et le corpus juridiques auxquels la France est soumise : les différentes lois nationales sur l’asile, la Constitution de 1946 qui prévoit « une admission provisoire au séjour jusqu’à ce qu’il a été statué sur (le) cas (des demandeurs d’asile) », la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, la Convention européenne des droits de l’homme, certaines directives européennes. La sortie de l’Union européenne peut également être envisagée en l’absence de perspective de changement des règles communautaires en matière d’asile et de droit des étrangers (21). Si les pays européens les plus restrictifs en matière d’asile ne sont pas allés aussi loin, c’est bien parce que des marges de manœuvre existent pour transformer l’écosystème excessivement favorable à l’immigration en général et à l’asile en particulier. Il appartiendra au futur président de déterminer là où il souhaite placer le curseur.

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La politique actuelle du gouvernement en matière d’asile, qui consiste à accroitre sans cesse les capacités d’accueil et de traitement des demandes, ne fait qu’intensifier les flux entrants. De très nombreux pays européens ont pris une autre direction. La liste des mesures présentées pouvant être prises pour réduire le nombre de demandes d’asile en France n’est bien sûr pas exhaustive. Nous aurions pu notamment parler de ces structures subventionnées par des fonds publics qui s’opposent ouvertement à toute restriction de l’asile et encouragent les recours juridiques de toutes natures. Plus globalement, la comparaison des dispositifs d’asile entre pays européens permet d’expliquer l’augmentation continuelle du nombre de demandes d’asile déposées en France, à l’exception d’un court répit en 2020. C’est cette dynamique qu’il faut enrayer. Les oppositions à celui ou celle qui voudra le faire risquent d’être farouches. Mais tôt ou tard, submergés par le nombre, cela risque de ne plus être une option pour nos dirigeants mais une obligation.

Paul Tormenen
08/11/2021

(1) « Demandes d’asile : Eurostat épingle la France pour avoir tronqué les statistiques ». Libération. 20 janvier 2020
(2) Chiffres clés de l’immigration. Demandes d’asile en 2019. Ministère de l’intérieur
(3) Asylum applicants. Année 2021. Eurostat
(4) Distribution of first instance decisions on asylum applications (from non-EU citizens) by outcome, 2020. Eurostat
(5) Rapport d’information sur le nouveau pacte sur l’asile et l’information. Messieurs A. Reichardt et J.Y. Leconte. Sénat. 29 septembre 2021
(6) Rapport général n° 138 (2020-2021) de M. Sébastien Meurant, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020
(7) Document faisant état de l’avancement des travaux Projet de loi de finances pour 2022 (n° 4482) Mission « Immigration, asile et intégration » Mme Élodie Jacquier-Laforge. Assemblée nationale. 11 octobre 2021
(8) cf. (6)
(9) Rapport sur le projet de loi de finances 2021 (n° 3360), L. Saint Martin. Assemblée nationale. 8 octobre 2020
(10) « France : la loi Asile et Immigration adoptée, qu’est ce qui va changer ? ». Infomigrants. 3 août 2018
(11) « Le Danemark veut envoyer ses demandeurs d’asile en Afrique ». France 24. 3 juin 2021. « Le projet secret de Boris Johnson pour éloigner les demandeurs d’asile du Royaume-Uni ». France Culture. 10 octobre 2020
(12) « L’Australie « délocalise » ses demandeurs d’asile ». Courrier international. 23 janvier 2004
(13) « Danemark, Suisse, Allemagne : la confiscation des biens des migrants s’étend en Europe ». Le Monde. 26 janvier 2016
(14) « La liste des pays d’origine sûrs, un moyen pour réguler le flux migratoire ». Espoirs d’asile. 2021
(15) « Safe Countries of Origin ». Commission européenne. Mars 2018
(16) « Allocations pour les demandeurs d’asile dans l’UE : comparaison entre les Etats-membres ». Infomigrants. 27 juin 2018
(17) Schéma régional de l’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés. Région Bretagne. 2018-2020
(18) « Réduire les droits, réduire la durée de séjour, réduire le nombre de personnes, le triptyque des mesures pour limiter « l’afflux » des personnes migrantes en passe de généralisation ». AEDH.EU. 25 juillet 2018
(19) « L’Autriche impose un plafond de réfugiés ». Le Devoir. 21 janvier 2016. « Réfugiés : Angela Merkel fixe un plafond d’accueil pour l’Allemagne ». France Info. 9 octobre 2017
(20) « Réaliser le droit au regroupement familial des réfugiés en Europe ». Conseil de l’Europe. Juin 2017
(21) « Les défis de l’immigration zéro ». Vincent Tchen. Les Cahiers français. Mars-avril 2015