Par François Stecher, correspondant en Allemagne de Polémia ♦ Le 11 novembre 2018, un article d’une importance considérable a été publié dans le Welt am Sonntag. Cet article intitulé « Dossier confidentiel « Frontière » » décortique avec minutie le processus ayant conduit à la catastrophe migratoire de l’automne 2015. Le journaliste, Manuel Bewarder, a eu, pour cela, accès à des documents de travail des organes et ministères impliqués. La lumière crue qu’il jette sur cet épisode-clef de la gouvernance Merkel l’éclaire d’un jour inquiétant – à plus d’un titre.
« Un parfum de conspiration flottait dans l’air »
En septembre 2015, on se décida une première fois contre la fermeture des frontières, déjà pour des motifs juridiques. Cependant les migrants continuaient à arriver en masse. Des documents internes démontrent que les experts des services gouvernementaux étaient parvenus à écarter ces objections. Cela n’y a rien changé.
Début novembre 2015, l’heure semblait venue de faire preuve d’un courage résolu. De mois en mois l’exode vers l’Allemagne s’était amplifié. Il fallait faire quelque chose. Dans une salle de réunion du bâtiment flambant neuf du ministère fédéral de l’Intérieur, que l’on venait tout juste d’inaugurer, plusieurs hommes se réunirent. Des secrétaires d’État, des experts de différents services ministériels, des fonctionnaires de l’Intérieur, ainsi que le chef de la police fédérale. Comme des participants s’en souviennent, ils voulaient présenter leur plan au ministre de l’Intérieur de l’époque. Une fois Thomas de Maizière convaincu, ce serait à son tour de convaincre quelqu’un d’autre, une personne qu’il connaissait depuis de nombreuses années : Angela Merkel, la chancelière fédérale.
Cette réunion avait quelque chose d’audacieux. Un parfum de conspiration flottait dans l’air. Il s’agissait de corriger l’une des plus importantes décisions prises par Merkel en tant que chancelière. Le groupe voulait que la frontière avec l’Autriche soit fermée. Que les migrants soient refoulés même s’ils faisaient une demande d’asile. Le groupe était persuadé que le temps pressait. Ils pressentaient que le mois de novembre entrerait dans l’Histoire. Par le fait, à la fin du mois, les autorités allemandes compteront plus de demandeurs d’asile que jamais auparavant : 206.000. De Maizière aurait pu, ès fonction, ordonner la fermeture des frontières de son propre chef, il n’était pas obligé de demander l’assentiment de la chancelière.
Une fois déjà la fermeture des frontières avait été envisagée. Quelques mois auparavant, le 13 septembre, le gouvernement s’y était refusé, au dernier moment. Le gouvernement avait alors fondé sa décision sur deux raisons : d’une part, il doutait que l’on puisse s’opposer avec succès et efficacité à l’assaut à la frontière austro-allemande, d’autre part il ne voyait aucun fondement juridique à cette mesure.
Les recherches de « Welt am Sonntag » montrent pourtant qu’à partir de là, l’étude de cette Ultima Ratio fut réellement lancée, comme il ressort de discussions avec les personnes impliquées et des documents disponibles. Parce que de plus en plus de demandeurs d’asile arrivaient, le gouvernement entrepris tout ce qui était possible pour se conserver toutes les options ouvertes – et pour dégager toutes les entraves opérationnelles et juridiques encore constatées en septembre. Les fonctionnaires du gouvernement se penchèrent à nouveau sur les textes de loi et constatèrent qu’il était parfaitement possible de refouler des demandeurs d’asile. Ainsi, il est désormais et pour la première fois établi que la décision de laisser la frontière ouverte à l’automne 2015 a été une décision purement politique, prise par des décideurs politiques au plus haut niveau.
Ce que les recherches montrent en outre, c’est que, plus la situation devenait dramatique, moins l’action politique a fait l’objet de documents et de comptes rendus. Une décision délibérée : les personnes impliquées ont essayé de consigner le moins possible de leurs réflexions par écrit. Lorsque cela s’est produit, les papiers importants sont restés sans identifiant. Officiellement, ils n’ont ainsi jamais existés. Il s’agit de ce que l’on appelle dans le jargon des „non-papers ». Ils sont si explosifs que beaucoup, dans les cercles du pouvoir veulent en connaître le contenu, mais affirment pour autant ne jamais les avoir eus entre les mains, pour éviter tout lien avec eux.
Également à cause de cela, des théories ont été échafaudées – ce qui a donné du grain à moudre à l’AfD. Et désormais, le chapitre devrait être clos. Et Merkel d’expliquer que „l’on ne devrait pas passer le reste de la décennie à déterminer ce qui est arrivé peut-être d’une façon ou d’une autre ». A ceci près que le futur a un peu à voir avec ce qui s’est produit autrefois.
Celui qui prononce le mot « asile » peut entrer
Le premier chapitre de l’histoire de la fermeture des frontières, qui ne devait jamais se produire, est connu : cet après-midi-là, le 13 septembre 2015, se retrouvèrent au ministère de l’Intérieur les hommes et les femmes les plus importants de la maison et des autorités subordonnées. Quelques heures plus tard seulement, le contrôle aux frontières devait être rétabli. Il y fut discuté encore pour savoir si l’on devait refouler ceux des migrants qui voudraient demander l’asile, et si la frontière qui avait toujours était ouverte, serait fermée.
Selon des personnes présentes, la discussion tira à hue et à dia. Aucune des personnes présentes n’avait vécu auparavant pareille situation. Que faire ? Même les spécialistes de la maison n’étaient pas d’accord entre eux. Les uns pensaient que le droit de l’UE n’autorisait aucune fermeture de frontière – et prévalait sur le droit national. D’autres étaient d’avis que c’était insensé et que le refoulement était légalement obligatoire, dès lors que les contrôles étaient rétablis. Voilà pour les aspects juridiques. Cependant, la question fondamentale que tous se posaient était : à quoi pourrait bien ressembler un strict régime de contrôle frontalier, et quelles en seraient les conséquences – quelles images on en tirerait, qui feraient le tour du monde, et si le pays le supporterait.
Selon des participants, les représentants de la police fédérale soutinrent qu’il était possible de sécuriser la frontière avec l’Autriche. Cela réduirait le nombre des migrants et enverrait un signal d’arrêt à la planète. Un seul hic : les conséquences n’en étaient pas prévisibles. Le personnel disponible pour un tel effort permettrait de tenir tout au plus une semaine. Et après ? Il fallait bien admettre comme probable une escalade de la violence. Et enfin, dernière question : qui pourrait garantir que cela ne produirait pas un effet domino – et qu’après l’Allemagne, les états de la route des Balkans ne fermeraient pas à leur tour leurs frontières ?
Thomas de Maizière n’était pas convaincu. Il téléphona à la chancelière et au vice-chancelier, Sigmar Gabriel. La réponse revint, claire : on ne voulait pas courir un tel risque humanitaire et juridique. De Maizière expliqua à Dieter Romann, le président de la police fédérale qu’il devait rayer une partie décisive de son ordre d’opération : ainsi disparut le paragraphe selon lequel des migrants sans autorisation d’entrée sur le territoire, y compris s’ils demandaient l’asile, seraient refoulés. Il y aurait bien un contrôle, mais sans refoulement d’envergure. Le principe était toujours valide, selon lequel celui qui dirait le mot « asile » pourrait entrer.
Pour Romann, ce fut une déception. Il tenait les refoulements pour nécessaires. Il dut cependant modifier l’ordre d’opération. Une heure avant le début des contrôles, Romann en fit part à ses policiers, à la frontière.
Déjà, en septembre, on essaya de laisser aussi peu de traces que possible. De ce jour-là on ne conserva presque rien. Le ministère de l’Intérieur et la police fédérale n’échangèrent officiellement ce week-end là qu’un document de deux pages. Référence : B 2 – 52004/190#3. Objet : « Rétablissement provisoire des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen, principalement à la frontière terrestre austro-allemande pour faire face à un afflux massif et incontrôlé de ressortissants d’états tiers sur le territoire fédéral ». Le ministère informait sans entrer dans les détails qu’après « un examen approfondi » et « faute d’alternative », les contrôles aux frontières étaient rétablis.
Cependant, les nouveaux contrôles ne dissuadèrent les migrants qu’un bref instant. À peine le temps de reprendre sa respiration. Dès la fin septembre le nombre des entrées repartait à la hausse. La nouvelle que le simulacre de contrôle que l’Allemagne avait rétabli ne méritait pas d’être pris au sérieux se répandit comme une traînée de poudre. Fin septembre on comptabilisa pour le mois 164.000 nouveaux demandeurs d’asile. Et la tension augmenta encore ; le conflit entre ceux qui voulaient fermer la frontière et ceux qui l’excluaient s’exacerba.
La chancelière fédérale prit alors des décisions déterminantes au personnel. Frank-Jürgen Weise prit la direction du BAMF [Office Fédéral des Migrations et des Réfugiés]. Il mit sur pied un système d’asile dans lequel la rapidité de traitement l’emportait sur la rigueur. Peter Altmaier, quant à lui, devint coordinateur de la politique des migrants. Altmaier mit en place le système du « laisser passer ». Il s’accorda avec l’Autriche sur des points de passage déterminés, auxquels un quota précis de migrants par heure était autorisé à entrer. Le système de « portes à tambour » s’étira le long de la route des Balkans jusqu’à l’Allemagne. Le flot devait être géré et non pas arrêté à la frontière allemande.
« Vous ne pouvez pas fermer la frontière »
Pour la plupart des fonctionnaires de l‘Intérieur, ce fut une gifle. Ils accrurent la pression. Les ministres de l’Intérieur des Länder adressèrent un inhabituel appel à l’aide à de Maizière : « Si la procédure actuelle n’est pas très rapidement modifiée », lui écrivirent-ils, éil se peut que l’Allemagne soit obligée à l’avenir de s’en écarter et de faire usage de l’article 16a de la Loi Fondamentale » – c’est-à-dire bloquer les demandeurs d’asile à la frontière.
Lors de l’émission de télévision « Anne Will » du 7 octobre, il devint clair à quel point le fossé entre les deux camps était profond. Merkel expliqua qu’il n’était pas au pouvoir du gouvernement fédéral de décider combien de personnes entreraient. Les causes s’en trouvaient hors du pays. Déjà à ce moment-là, elle considérait la Turquie comme le portier décisif. Elle prononça alors cette phrase restée célèbre [en s’adressant à ses interlocuteurs/son interlocutrice] : « Vous ne pouvez pas fermer la frontière ».
La justification de la politique des frontières ouvertes changeait tous les deux jours. Une fois c’était les policiers que l’on n’aurait pas en nombre suffisant. Une autre fois c’était une catastrophe qui menaçait avec ces centaines de milliers de gens qui devraient passer l’hiver dans les Balkans, et déstabiliseraient toute la région. Enfin on en appela de manière impérieuse à l’histoire des Allemands et à leur responsabilité singulière vis-à-vis des réfugiés.
Une idée audacieuse
Cependant, de nombreux experts du ministère de l’Intérieur considéraient que le seuil de résistance était atteint depuis longtemps. Ils voyaient bien que la plupart des hébergements étaient pleins. Que le BAMF était débordé. Que l’on n’avait aucune idée de la manière dont on devrait, plus tard, intégrer tous ces gens. Ils se souciaient du fait que des centaines de milliers de gens aient pu entrer sans que l’on ait contrôlé leur identité. Ils voyaient les dangers associés. Ils voulaient à nouveau essayer de fermer les frontières. Et cette fois être mieux préparés. Tous les doutes devaient être balayés. Pour cela, les experts du Centre Conjoint d’Analyse et de stratégie sur l’Immigration Illégale (Gasim, Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration) avaient une importance particulière. Au Gasim de Potsdam sont représentés entre autre le service de Renseignement Fédéral (BND), l’Office Criminel Fédéral (BKA), l’Office Fédéral de Protection de la Constitution (Verfassungsschutz), la police fédérale, le ministère des Affaires Étrangères et le BAMF. Fin octobre, ils rendirent un jugement sans appel sur le système d’acheminement de migrants mis en place auparavant entre l’Allemagne et l’Autriche : Un tel procédé ne produit quasiment aucun effet « du fait de capacités d’accueil absolument insuffisantes ». Bien plus, cela conduit à « des accords sur des remises accélérées [d’un état à l’autre] et sur une traversée directe et immédiate [de l’état de transit], et au total à des temps de parcours plus courts ». En clair : les états le long de la route des Balkans se refilaient les migrants bien plus vite qu’avant. Mais surtout, ils formulèrent un scénario délicat. Son titre : « Possibilité de fermeture des frontières sur la route des Balkans ». Dans ce document de huit pages, ils décrivent d’abord la situation : les Syriens n’arriveraient pas « actuellement en Allemagne en provenance des camps de réfugiés de Turquie mais pour l’essentiel directement de Syrie ». La Grèce, le premier état à la frontière extérieure de l’UE, ne serait qu’un tourniquet. Le temps de « transfert » serait de plus en plus court. Que se passerait-il, si la route des Balkans était fermée ? Vraisemblablement, les migrants ne quitteraient plus la Grèce par la Macédoine, mais franchiraient d’autres frontières, terrestres ou maritimes. Mais un « assaut » de la frontière serait également possible. En parallèle, les migrants pourraient s’accumuler en Grèce. Et surtout, très important : beaucoup resteraient en Turquie, ne se mettraient tout simplement pas en route. En résumé, « le système grec du tourniquet – du transfert rapide sur le continent suivi de l’acheminement vers la Macédoine – se bloquerait. [.] L’acheminement organisé des migrants le long de la route des Balkans serait interrompu. [.] L’apparition de culs-de-sac sur la route des Balkans, sans intervention européenne, pourrait initialement provoquer chez les migrants et les autorités des scènes de panique et de chaos. Pour cette raison, un soutien de grande envergure devrait être apporté à la Grèce, afin d’éviter une catastrophe humanitaire ». À côté des experts des migrations du Gasim, les juristes se virent confier ces jours-là une autre tâche : écarter du chemin le deuxième obstacle qui empêchait encore le 13 septembre la fermeture des frontières, c’est-à-dire le juridique.
Un document qui n’existe pas
Entre les ministères de la Justice et de l’Intérieur, on échangea de manière intensive. Les fonctionnaires travaillèrent d’arrache-pied à une solution. À nouveau, on généra des documents qui n’auraient pas dû exister.
Selon les déclarations officielles des ministères de l’Intérieur et de la Justice, les réflexions ne sont jamais allées au-delà du stade de la simple note – des éléments de langage avisés. Ils protègent du risque de devoir filer quoi que ce soit, au cas où quelqu’un de l’espace publique ou quelque commission s’en enquerrait. Par ailleurs on souhaitait ainsi éviter la discussion de savoir ce qui pourrait résulter de ces réflexions.
Le document non-officiel de quatre pages du ministère de l’Intérieur qui fut rédigé dans ce contexte contient de la dynamite dès le titre : « Possibilité de refouler des personnes en quête de protection aux frontières de l’Allemagne ».
Le papier commence par décrire la situation actuelle : selon le droit national, il faudrait refuser l’entrée sur le territoire à tout étranger cherchant une protection s’il arrive d’un état tiers réputé sûr – comme par exemple l’Autriche. Toutefois, l’ordonnance européenne de Dublin prévaudrait. Selon celle-ci, les états membres devraient vérifier pour chaque demande d’asile quel est l’état en charge – ce qui ne peut se faire qu’après l’entrée sur le territoire. On en arrive ensuite aux faits : les experts se réfèrent à l’article 72 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne. Celui-ci concerne « le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».
Les fonctionnaires écrivent que l’on peut comprendre la règle de telle manière que les états membres « peuvent s’écarter des prescriptions du droit de l’UE dans des circonstances exceptionnelles » en s’appuyant sur l’article 72 – par exemple lorsque ces prescriptions peuvent avoir des effets négatifs sur l’ordre public et la sécurité intérieure. Cela vise évidemment directement la crise des migrants.
Les fonctionnaires avaient établi une liste de conséquences potentielles d’une fermeture de frontière : ainsi, « il faudrait s’attendre à une résistance politique du côté de l’Autriche ou d’autres états membres (si l’on ne s’était pas accordé au préalable), ainsi que de la Commission [Européenne] ». Il faudrait compter avec « une situation difficile en termes de nourriture et d’hébergement dans la zone frontalière » ainsi qu’avec « des actions de protestation publiques » comme des sit-in, des grèves de la faim, ou bien des assauts directs sur les forces de police.
À la fin, les fonctionnaires ouvraient cependant la voie à une prise de décision : « il ne s’agit ici que de démontrer la possibilité juridique de refouler à la frontière. Le fait de savoir s’il faut le faire et le cas échéant dans quelle mesure (par exemple appliquée aux ressortissants de certains états uniquement) est une décision politique ». Ainsi, le gouvernement aurait pu fermer la frontière, du point de vue des juristes. Personne ne peut parler de violation du droit, comme on l’a entendu de temps à autre et jusqu’à aujourd’hui – il était au pouvoir du gouvernement de mettre cela concrètement en forme.
Une réunion des conjurés sans issue
Début novembre on en vint à organiser une rencontre de conjurés au ministère de l’Intérieur. Romann, le président de la police fédérale, exposa son plan sur la fermeture des frontières devant ceux qui se tenaient là. Pour commencer, ses policiers bloqueraient plus de 60 points de passage frontaliers et de ponts sur la Salzach et l’Inn. Là, on pourrait également employer canons à eau et lacrymogènes. Dans l’arrière-pays, les fonctionnaires se saisiraient de toute personne ayant réussi à franchir la frontière verte [sans emprunter les routes]. Les migrants qui auraient réussi à atteindre des centres d’accueil initial à l’intérieur seraient reconduits vers l’Autriche. Mais rien ne fut décidé. De Maizière dut quitter la salle pour une autre réunion.
En ces jours-là, les chefs du parti se concertèrent à nouveau. Au sein de l’Union, nombreux étaient ceux qui pensaient pouvoir faire en sorte que Merkel change d’avis. Des gens qui parlaient avec elle à cette époque disent qu’elle était sur le point de se laisser convaincre – même si aucune parole publique de Merkel ne vient le confirmer. Merkel elle-même ne voulait pas s’exprimer là-dessus lorsqu’elle était interrogée. Il ne reste que des spéculations. Comme par exemple lorsque l’on raconte pourquoi Merkel maintint son cap : que c’est précisément au moment où, soi-disant, elle allait lâcher du lest, que Seehofer, le patron de la CSU, menaça de porter plainte devant la cour constitutionnelle contre la politique migratoire. Merkel aurait alors déclaré : « On ne me fait pas chanter ». D’autres états le long de la route des Balkans établirent dans les semaines qui suivirent un régime plus strict de contrôle aux frontières. C’est pour cette raison qu’en décembre on vit arriver en Allemagne moins de migrants.
Les frontières allemandes, quant à elle, sont restées ouvertes. Jusqu’à aujourd’hui.
Traduction par François Stecher
04/12/2018
Source : Correspondance Polémia
Crédit photo : Sven Mandel [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons
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